Texto: Jaime Fernández - 10 nov 2021 09:55 CET

Amparo Grau explica que “el Manual ha sido algo histórico, porque en Naciones Unidas, el Comité de expertos en cooperación en cuestiones de tributación, que es el único que se ocupa de temas fiscales, siempre se ha centrado fundamentalmente en temas de doble imposición internacional o la lucha contra el fraude fiscal, pero jamás se habían tratado temas ambientales desde la perspectiva de la cooperación interestatal”.

Aclara la profesora que la Agenda de Acción de Adís Abeba, aprobada en 2015, es la que alienta la financiación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la que pide a los Estados que movilicen los recursos para poder conseguir esos ODS, porque “está muy bien tener esas metas y aspiraciones, pero todo eso requiere fondos”. El problema, de acuerdo con Grau es que “no es suficiente con que los Estados traten de movilizar recursos internos recaudando más (o lo que sería más eficaz, que recaudasen y gastasen mejor), así que para conseguir los fondos necesarios se buscan también mecanismos innovadores de financiación y se plantean distintas combinaciones posibles”.

La orientación hacia el medio ambiente está en línea con los tratados internacionales como el Acuerdo de París, y a partir de ahí “se van a dar algunos pasos para ambientalizar el derecho financiero y tributario”. Recuerda Grau que en el sector privado se ha avanzado mucho en las finanzas sostenibles, pero en este caso, se trata de encontrar mecanismos para las finanzas públicas y que converjan sus actuaciones.

El problema, de acuerdo con la catedrática, es que “a menudo se limita la discusión a la creación de impuestos, cuando en realidad no sólo se trata de crear nuevos, sino de ambientalizar los que ya tenemos y además pensar que con incentivos se pueden estimular comportamientos más respetuosos desde el punto de vista del medio ambiente por parte de las empresas y los particulares”. Como ya se apunta arriba, desde el principio se es consciente de que por mucho que recauden los Estados nunca va a poder ser lo suficiente como para costear lo que cuestan todos los ODS, así que se necesita la colaboración del sector privado.

En relación con esto último, Grau dirige una línea de investigación y el proyecto AudIT-S, “Trascendencia jurídico-financiera de las auditorias de sostenibilidad mediante la gestión inteligente de datos”,  del Plan Nacional, que tiene que ver con el control de los incentivos fiscales para que cada uno tribute conforme a su capacidad económica real. Recuerda que la Constitución española dice que debe ser así, pero “la capacidad económica, si se mide también teniendo en cuenta las externalidades negativas que uno genera, es muy diferente para alguien que contamina que para quien no lo hace (a la hora de competir y trasladar costes a la sociedad), así que su capacidad contributiva tendría que ajustarse de forma correcta”.

Un paso importante

Por primera vez, presionados por los avances en el plano internacional, y porque los Estados lo tenían en sus agendas, los temas medioambientales han entrado en el Comité de Tributación de Naciones Unidas. En 2017 se creó un Subcomité de Tributación Ambiental, que se renovará hasta 2025, y en él nombraron a Grau como experta, junto a otra veintena de personas. De su trabajo ha surgido este Manual, “que es un primer paso internacional para orientar a los Estados a tratar los temas de la imposición sobre el carbono”.

Tiene claro la complutense que hay mucho más, que se puede ir más lejos, porque el problema es global y “en su día habrá que llegar a un impuesto o a unos beneficios fiscales globales, o a acomodar el comercio según la huella de carbono de los productos para que las aduanas la tengan en cuenta”. De hecho, el tema de los ajustes fiscales por carbono en frontera es algo que ya está valorando, por ejemplo, la Comisión Europea, y aunque hay muchas opciones de desarrollo futuro, “el valor que tiene este Manual es que es el primer documento a escala mundial que sienta las bases en una materia en la que nunca se había adentrado el Comité de Tributación”.

Muchos Estados, de acuerdo con Grau, tras la pandemia están viendo este tema como una vía para recaudar más, no tanto movidos por la finalidad ambiental sino como un argumento para cambiar su sistema tributario y encontrar más fondos. La catedrática considera que no tiene por qué ser necesariamente así, porque si se hace bien, como en algunos países nórdicos, “la reforma fiscal verde puede suponer liberar la presión sobre las rentas del trabajo, que son las más controladas. Dependiendo de cómo se maniobre con las herramientas fiscales en su conjunto se puede conseguir un resultado u otro”.

El diseño de las medidas

El Manual da líneas generales, líneas maestras, porque “cada Estado tiene sus circunstancias de lugar y tiempo, y en él se comentan fundamentalmente dos ejemplos: el de Suecia y el de Chile”. En Suecia fueron pioneros en utilizar los impuestos ya existentes sobre los combustibles ya que, como explica Grau, se puede ir a la causa de la contaminación o a las emisiones para gravar en diferentes momentos, y eso es importante porque tiene unos costes de gestión para la propia administración y para los administrados, “es decir, medir las emisiones supone unas inversiones en aparatos de medición, a no ser que se haga de manera indirecta, por ejemplo, viendo en países en desarrollo cuántas calderas hay y cuántas emisiones genera cada una de ellas”. Eso se hizo por ejemplo en el caso de Chile.

El problema de los estos impuestos, como reconoce la profesora, es que pueden ser regresivos y generar desigualdad si no se acompañan de las medidas necesarias para redistribuir y para que no afecten a las clases más desfavorecidas, a las personas en riesgo de exclusión. El impacto desigual también puede afectar a las empresas. Hay “posibles remedios para cubrir ese impacto, con medidas públicas, que tengan que ver con reducción de otros impuestos, ayudas, comercio… En el Manual se plasma la preocupación por la justicia, más allá de crear en el vacío”.

En el diseño, por tanto, se tiene muy claro que el enfoque que se está tomando es a escala estatal, qué puede hacer cada Estado dentro de su territorio, respetando las fronteras fiscales y analizando cómo se puede buscar la mayor colaboración con las autoridades medioambientales por parte de las autoridades tributarias para que la norma funcione mejor cuando sea aplicada. Además, interesa, a la hora de fijar el tipo de gravamen, que sea adecuado al momento y que se vaya ajustando la cuantificación.

La aceptación y la puesta en marcha

Uno de los aspectos más novedosos “que no se ha contemplado antes en el ámbito internacional” consiste en dedicar un capítulo en exclusiva a la aceptabilidad previa y a la aceptación posterior de las normas tributarias en esta materia. En este caso, la ONU ha querido especialmente preocuparse por el impacto en la población: ha recomendado dar un tiempo prudente para que se hagan los cambios y que las reformas puedan hacerse de una manera socialmente responsable. “Se ha hecho porque no tiene ningún sentido aplicar una reforma que no va a ser aceptada por la sociedad, o que va a ser desmontada por el siguiente gobierno de otro color”.

Otro de los puntos sensibles que se tratan en el Manual es la puesta en práctica, es decir, que no se quede sólo en los principios generales del diseño. Hay un capítulo que la propia Grau lideró en el que se explica “cómo se tiene que administrar un impuesto de esta naturaleza, con los ajustes que debe suponer dentro de la propia administración según el enfoque que se tome”, ya sea sobre la materia prima o sobre las emisiones.

También se han considerado “las diferentes regiones del mundo, el grado de descentralización de los países, la necesidad de contar continuamente con los que van a ser afectados por la normativa para hacer el coste de la puesta en marcha más llevadero…”.

En el mismo capítulo se ha incluido la necesidad de reevaluar, cada cierto tiempo, el sistema que se haya puesto en marcha, porque “el dinamismo es preciso para adecuarlo a la realidad social del tiempo en el que las normas han de ser aplicadas, como dice nuestro Código civil, intentando que los costes indirectos de cumplimiento sean los menores posibles y que el impuesto sea eficaz”.

Objetivo: recaudación cero

De vuelta a Suecia, recuerda Grau que uno de sus gobiernos anunció al comienzo de la legislatura que iba a intentar que al final de la misma existiese un impuesto para los casos en los que no se cumpliesen unas condiciones medioambientales concretas, pero “cuando fue a entrar en vigor el impuesto ya no había ninguna empresa por debajo de esos mínimos, así que el mero hecho de anunciar el impuesto, sin entrar en vigor, consiguió generar un cambio social”. Según la profesora complutense, el potencial de los impuestos no es sólo recaudatorio, sino de modificación de conductas, porque “quien no tiene corazón, tiene bolsillo”. Se puede gravar más a los que contaminan o dar beneficios fiscales a los que son conscientes y tratan de reducir el perjuicio ambiental.

“Es muy importante la innovación, que es uno de los pilares de la recuperación europea, tanto en el campo de lo verde como en lo digital”, por eso se ha prestado especial atención en este manual a los incentivos a la I+D+i para que se permita una mejora continua de las tecnologías que se utilizan en la producción y distribución, de modo que la huella de carbono sea cada vez menor, lo que se puede estimular fiscalmente. “Hay incentivos, por ejemplo, en el impuesto sobre sociedades que, si se diseñan bien, sin crear un impuesto al carbono, pueden hacer cambiar también el preocupante panorama actual”, asevera Grau.

Si un impuesto es verde no lo es sólo porque tenga declarada una finalidad ambiental, sino porque está diseñado, tanto la base imponible como el tipo de gravamen, conforme al daño que se causa. Si el objetivo del impuesto es hacer pagar a los que contaminan y se consigue que dejen de contaminar para no pagarlo, el punto de llegada del impuesto es que no recauda, “la recaudación ideal es cero, porque se ha conseguido su objetivo, que es que no contamine nadie”.

Así que los impuestos ambientales sirven para obtener recaudación al tiempo que se estimulan comportamientos más respetuosos con el medio ambiente, e idealmente se convierten en algo transitorio. Lo mismo ocurre con los incentivos, porque los beneficios fiscales sólo se deberían otorgar con un plazo, indicando el periodo en que van a estar en vigor para que se planifique quien vaya a disfrutar de ellos temporalmente, a sabiendas de que la tecnología va a estar madura en determinado momento, “no se puede estar siempre sufragado con fondos públicos”.

Una herramienta más

El Manual explica a los legisladores que la tributaria es una opción más dentro de las herramientas a su disposición, junto a los mercados de derechos de emisión, que sirven para poner un precio al carbono, o la regulación que prohíbe los casos más dañinos al medio ambiente. El margen de maniobra de los tributos se encuentra entre un comportamiento que no es tan grave como para prohibirlo, pero no es deseable para el conjunto de la sociedad.

Asegura Grau que “ahora estamos en una etapa gradual de eliminación, en todo el mundo, a los incentivos a los combustibles fósiles, porque son los más contaminantes”. A pesar de eso, se han dejado al margen la aviación y el transporte marítimo, que son asignaturas pendientes, aunque la profesora considera que en estos sectores se están introduciendo mejoras voluntariamente, para que el impacto medioambiental sea menor.

Una de las cuestiones que se ha debatido para la elaboración del Manual es si conviene afectar o no lo recaudado. Explica Grau que la afectación de los impuestos supone que lo que se recauda se va a gastar exclusivamente en un asunto concreto, en este caso, para fines ambientales. Para Grau, “eso supone sacarlo del ciclo presupuestario, hurtarlo a la decisión de las Cortes Generales, y acaba siendo una muestra de la desconfianza hacia nuestros gobernantes. En realidad, lo importante es la transparencia y la comunicación de qué se está haciendo con los fondos públicos que se consiguen a través de estas figuras tributarias”.

Un lenguaje común

En el último de los capítulos, “que es el más complejo”, se relacionan los impuestos con otros mecanismos de lucha contra el cambio climático. Por ejemplo, qué ocurre si se va a gravar el contenido en carbono de un combustible, pero ya había impuestos sobre el combustible antes. Puede haber políticas que se superpongan unas a otras, que se complementen o que se compensen, y esas interacciones con otras herramientas quedan establecidas en el Manual.

Asegura Grau que “la experiencia ha sido increíble, porque desde España siempre se ve el tema desde la perspectiva occidental, pero en la ONU te das cuenta de que hay muchos países emergentes, en vías de desarrollo, con sistemas jurídicos y económicos tan distintos que encontrar el punto común es muy complicado”. Además, en el Subcomité había representantes del mundo académico, del empresarial y de la administración, así que ha habido que intentar compaginar todos los intereses e incluso aclarar, en ocasiones, los diferentes significados que se le dan a los mismos términos.

El Manual, que ya se puede consultar en inglés, y está previsto que aparezca en otros idiomas, entre ellos el castellano, a principios de 2022, “explica los conceptos de manera clara para permitir el diálogo futuro”.